행정지도의 주체와 행정작용이란?

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행정지도의 주체

□ 행정기관과 행정행위
○ 행정지도는 행정기관이 행하는 행정작용으로, 행정기관은 행정청과는 구분되고, 더 넓은 개념임

□ 행정청과 행정기관의 구분
○ 행정청은 장관․청장․시장․군수 등과 같이 행정에 관한 의사를 결정하여 표시할 권한을 가진 기관임에 반해, 행정기관은 행정사무를 행사하는 모든 기관으로서, 행정청의 모든 보조기관은 행정기관으로서의 법적 지위를 가짐 (스스로 의사를 결정․표시할 수 없는 보조․보좌․의결․자문기관 등도 포함)
○ 국민에 대하여 직접적인 명령․강제 등을 행하는 처분은 행정청의 궁극적인 의사표시를 필요로 하므로 처분의 경우 대외적 의사표시능력을 가진 행정청만이 발할 수 있음.
○ 이에 비해 행정지도는 행정청이 아닌 행정기관이 행할 수 있는 것임. 예를 들어 수원시에서 건축허가는 시장만이 발할 수 있으나, 건축에 관한 행정지도는 시청의 건축사무를 담당하는 직원이 독자적으로 행할 수 있음

□ 행정작용이란?
○ 행정지도는 행정기관이 소관사무의 범위 안에서 행하는 행정작용이므로 모든 행정기관은 자신의 소관사무의 범위를 벗어나는 사항에 대하여는 행정지도를 해서는 안되는데, 특히 다른 행정청의 허가 등 처분권한에 속하는 사항에 대하여 행하는 경우에 그러함. 그것은 다른 행정청의 처분권한에 속하는 사항에 대하여 행정지도가 이루어진 경우, 이 행정지도에 근거한 행위는 정당화될 수 없기 때문임

□ 일정한 행정목적의 실현을 위한 행정작용
○ 행정목적은 행정지도가 법령의 근거 하에 이뤄지는 경우, 해당 법령이 추구하는 목적에 부합하여야 하고, 행정지도가 직접 법령에 근거하지 아니하는 경우 당해 행정기관이 설정한 소관사무가 성취하고자 하는 목적에 부합하여야 할 것임.
○ 행정목적 실현과 무관한 행정지도는 결코 이루어져서는 아니됨
○ 행정목적은 적법한 것이어야 하며, 위법한 목적은 어떤 경우에도 행정목적에 해당될 수 없고, 정당화될 수도 없음

□ 특정인에 대한 행정작용
○ 행정지도는 특정한 자연인, 법인, 법인격 없는 사단․재단 등 단체와 같은 행정의 대상이 되는 특정인에게 행하여지는 작용임
○ 행정지도는 특정이 가능한 불특정의 다수에 대한 행정지도도 가능함
○ 부작용을 일으킬 수 있는 의약품에 대한 경고, 특정 식품의 사용에 대한 권고 등

□ 비권력작용
○ 행정지도는 명령․강제하는 작용이 아니라 일정한 행위를 하거나 하지아니하도록 지도․권고․조언 등을 하는 행정작용임
○ 행정지도의 법적 효과는 행정기관의 견해표시에 대하여 상대방이 일정한 협력을 행함으로써 달성된다는 점에서 행정기관의 견해의 표시와 상대방의 협력을 요하지 아니하는 단순한 사실행위와는 구분됨
○ 행정지도로서 표시되는 행정기관의 견해는 아무런 직접적인 법률효과를 수반하지 아니한다는 점에서 법률행위가 아닌 사실행위의 범주에 포함되며, 행정청의 권력적 의사표시인 처분과도 구별되므로 그 법적 성격은 비권력적 사실행위로 간주됨