행정지도의 개념과 필요성 정리

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행정지도의 개념

□ 행정지도의 법적 정의
○ “행정지도”라 함은 행정기관이 그 소관사무의 범위 안에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니 하도록 지도․권고․조언 등을 하는 행정작용을 의미함 (행정절차법 제2조 제3호)

□ 행정지도의 특징
○ 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 상대방인 국민에게 임의적 협력을 요청하는 비권력적 사실행위인 행정지도는 현대 행정영역의 확대로 말미암아 그 필요성이 증가하고 있는 새로운 행위형식임
○ 행정지도 그 자체만으로는 직접 법적효과를 가져오지는 않으나, 현실에 있어서 보조금 지급을 하지 않거나 세무조사, 명단의 공표 등 사실상 강제력을 가지는 경우가 많으므로, 이에 대한 절차적 통제가 필요함
행정지도의 필요성

□ 우리나라에서는 일반적으로 다음과 같이 행정지도의 필요성이 전반적으로 인정되고 있음
○ 행정지도가 빈번히 사용되는 이유는 행정기능의 확대, 확대된 행정기능을 급변하는 국제정세와 과학기술의 발전에 맞추어 탄력성있고 신속하게 수행함에 대한 요청과 행정수요에 대응하기 위하여 행정기관이 국민에게 경직적인 명령․강제를 행하기 보다는 임의적 협력을 요하는 행정지도를 선호함 등이 지적되고 있음
○ 행정지도는 임의적 협력을 전제로 하기는 하지만, 협력이 이루어지지 않을 경우, 사실상 강제력이 발휘될 수 있도록 각종 법적 장치로 뒷받침되어 있는 경우가 많음
○ 강제력을 발할 수 있는 법적 장치로는 행정지도에 불복하는 자에 대한 후속조치로서의 이행명령과 같은 규제적 조치와 행정지도에 따르는 자에 대한 지원조치로서의 보조금의 지급, 조세지원 등과 같은 조성적 조치 등 다양한 조치가 사용되고 있음
○ 행정지도가 빈번히 사용되고 있고, 그 법적 효과도 단순한 임의적 협력에 국한되는 것이 아니라 처분에 준하는 사실상의 강제력으로 이루어짐에도 불구하고, 행정지도에 관한 법령의 근거가 불충분하고, 행정지도로 인하여 법률상 이익을 침해당한 자에 대한 권리구제수단이 불비되어 있음은 문제점으로 인식되고 있음
○ 행정지도는 법령에 근거를 두지 아니하고도 행해질 수 있고, 법령에 근거를 두고 있는 경우에도 법령은 행정청은 권고할 수 있다와 같은 수권규정만을 두고 있을 뿐, 행정지도의 기준과 한계에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니한 경우가 대부분임
○ 행정지도는 국민에 대하여 명령․강제하는 처분이 아니고, 국민의 임의적 협력을 기대하는 단계이므로, 행정지도의 후속조치로서의 다른 처분이 있기 전에는 행정지도 그 자체에 대한 취소소송과 같은 행정소송을 제기하기 어려움
○ 이와 같은 문제점 때문에 행정지도절차는 반드시 필요한데, 그것은 행정지도과정에서 국민은 행정청과 공감대를 형성할 수 있어야 하고, 필요한 경우 자신의 의견을 개진할 수 있는 절차가 마련되어야 할 것이기 때문임
○ 이상과 같은 우리나라에서 행정지도의 필요성에 대한 인식과 이에 대한 논의는 “행정지도”라는 명칭을 법적으로 사용하고 있는 일본과 우리나라에 있어서 공통적으로 해당되는 사항이라고 볼 수 있음
○ 반면에 우리나라와 법제도적 특징이 다른 영미에 있어서는 행정지도의 필요성에서 다른 측면의 접근이 있는데, 영국에 있어서 우리나라의 행정지도와 유사한 “Informal Guidance”의 활용배경에 대하여 다음의 기술은 우리나라의 법제도 기반과 규제환경에 있어서도 많은 시사점을 줄 수 있을 것으로 보임