토지공개념의 도입과 배경, 평가

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토지에서 발생하는 불로소득인 개발이익을 공공으로 환수하기 위해 최대한의 노력을 기울였던 시기로, 부동산투기 근절을 목적으로 개인의 토지 소유 · 개발 · 이용·처분 등에 대해 법적 제한을 가할 수 있는 토지공개념의 입법화를 추진했다. 토지공개념제도 확대방안은 1988년 하반기에 국토개발연구원에 설치한 토지공개념연구위원회가 1989년 12월에 제출한 연구보고서를 기초로 토지공개념 관련법을 제정함으로써 시행되었다.

토지공개념 3법은 「택지소유상한에 관한 법률」, 「개발이익환수에 관한 법률」, 「토지초과이득세법」이다. 토지초과이득세는 지가상승이 정상지가 상승률을 초과하는 개인 및 법인의 유휴지와 비업무용 토지에 부과하여 개발이익을 환수하고 토지이용과 개발을 촉진하는 제도다. 개발부담금제도는 일정규모 이상의 개발사업에 부과하여 개발이익을 환수하는 제도다.

토지공개념 3법과 함께 1989년 4월 「부동산등기에 관한 특별 조치법」을 제정하여 부동산등기의무제를 도입하고, 「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」을 제정하여 정부의 각종 행정업무에 사용되는 공적지가의 기준을 하나로 통일하는 공시지가제도를 도입하였다. 토지세제 강화 차원에서 「지방세법」을 개정하여 종합토지세를 도입하였다. 또한 1990년 4월에는 4․13 부동산투기억제대책을 발표하여 부동산등기의무제를 도입하였으며, 투기적 거래를 방지하고자 토지거래허가제와 신고제를 확대 시행하고, 기업의 비업무용부동산 판정기준을 강화하여 기업의 부동산 과다보유를 억제하였다. 1990년 5월에는 부동산투기억제를 위한 보완대책(5․8조치)을 발표하여 기업의 부동산보유에 대한 강력한 제재조치로 비업무용부동산의 판정기준을 강화할 뿐만 아니라 비업무용부동산의 처분을 촉구하고, 계열기업군의 부동산 취득을 억제하였으며, 금융기관의 부동산 담보취득을 제한하고, 기업부동산에 대한 세제 혜택을 축소하였다.

1980년대 말부터 1990년대 초의 토지정책은 1960년대에 수립된 투기대책방향의 연장선상에서 다각적인 토지정책을 통하여 부동산시장의 안정을 유지하려는 정책적 기조가 계속되고 토지에 대한 각종 규제정책이 강화된 시기였다.

이는 한두 가지 대책을 통해 투기를 막고자 했던 1970년대와는 달리 모든 정책을 활용하여 다차원적으로 투기를 억제하고자 하였다. 이러한 측면에서 볼 때 토지공개념시대의 토지정책은 투기억제정책의 종합이었다고 평가할 수 있으며, 한 단계 발전된 접근이었다. 이로 인해 1991년 하반기부터 부동산가격이 안정세를 보이기 시작하여 1992년에는 지가변동률이 -1.27%, 1993년에는 -7.38%로 크게 하락하였다. 하지만 시행한 시책의 대부분이 시장기능에 기초하여 수립된 정책이기보다는 인위적이고 직접적인 강제성을 띤 제도였다는 점에서는 후진적인 정책 틀에 머물렀다는 평가도 있다.