지방재정 조정제도 설명

지방재정은 지방정부의 기능과 밀접한 관계를 가지고 있고, 중앙과 지방정부의 기능을 어떻게 구분하는가에 따라 지방정부의 기능이 정해진다. 즉 중앙과 지방정부의 기능은 그 성격에 따라 중앙과 지방에서 각각 담당하는 것이 더 효율적이기 때문이다. 중앙정부는 그 기능을 수행하기 위한 재원은 주로 국세를 통해 조달할 수 있으나, 지방정부의 재원은 각 지방마다 경제력, 자연적 환경 등이 상이하므로 전적으로 지방에서 자체 조달하기가 어렵다. 그러나 주민의 최소 편익을 보장해 주기 위해서는 지방공공재와 서비스의 공급이 필요하고 이에 따른 재정지출이 이루어지게 된다. 따라서 일반적으로 지방재정의 세출과 세입간 부정합(mismatch) 문제가 발생하는 것이다. 이에 따라 지방정부의 부족한 재정 수입을 중앙이 재정조정(이전)으로 보전해 주고 있다.

즉, 지역간 경제력의 불균형으로부터 기인하는 지방세출과 세입의 부정합, 중앙과 지방의 수직적 재정 불균형(vertical fiscal imbalance), 그리고 지방정부간 수평적 재정 불균형(horiaontal fiscal imbalance) 문제가 내재되어 있다. 이에 따라 이와 같은 문제를 해결하기 위해 중앙정부, 지방정부간 재정조정을 시행하고 있다.

이와 같은 정부간 재정조정은 중앙정부가 지방정부에게, 혹은 지방정부간에 교부금이나 보조금 등 여러 형태로 재정을 지원하고 있다. 정부간 재정조정이론(inter- governmental fiscal coordination)에서는 정부간 재정지원은 4가지 측면에서 그 의의가 있다. 첫째, 모든 지방자치단체에 필요 불가결한 공공지출수준을 유지 내지 보장하거나 특정공공사업을 장려하기 위해서 정부간 재정조정이 필요하고, 둘째, 중앙과 지방자치단체간에 나타나는 수직적 재정 불균형을 조정하며, 셋째, 지방자치단체의 재정수입 및 재정지출 규모에 있어서 나타나는 지방자치단체간의 수평적 재정불균형을 조정하고, 넷째 국가 전체의 재원배분의 효율성을 증대하면서 지방정부 스스로의 자구노력을 도모하기 위해 정부간 재정조정이 필요하다.

우리나라의 지방재정 조정(이전)제도는 크게 중앙정부와 지방간 재정이전과 지방자치단체간 재정이전제도로 구분할 수 있다. 중앙정부의 지방에 대한 재정조정제도는 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금(’04년말 폐지)이 있다. 또한 광역지방자치단체가 기초지방자치에게 재정조정제도는 조정교부금, 시도보조금, 재정보조금이 있다.

지방교부세는 지방자치단체의 재원보장과 지방자치단체간의 재정 불균형을 완화하려는 제도로서 지방교부세의 용도는 대부분 일반적인 행정수요 경비로 사용되고 있다. 국고보조금은 지방정부가 추진하는 특정사업 등을 지원하기 위한 것으로서 대상사업은 국가시책사업이나 국가와 지방의 이해가 공통으로 걸려 있는 사업이다. 지방양여금은 지역간 균형발전과 지방자치단체의 재정기반 확충을 위해 지원되는 것으로 지방교부세와 국고보조금을 혼합한 것과 유사하다. 지방양여금의 용도는 대부분 도로정비와 같은 특정사업에 투입되고 있다.

지방자치제 실시 이후 지방재정조정제도의 가장 큰 변화는 지방양여금 제도의 도입(’91년)과 폐지(’04년말), 국가균형발전특별회계의 신설(’05년), 지방교부세제도의 체제개편, 국고보조사업의 정비로 요약될 수 있다.

2005년 국가균형발전특별회계가 도입되기 이전까지 중앙정부와 지방자치단체간의 재원배분을 조정하기 위한 지방재정조정제도는 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등 3가지로 운용되었다. 그런데 국고보조금의 규모 증대로 인한 지방재정의 자율성 억제, 재원불규칙성으로 인한 안정적 재정운영 저해, 표준화된 지방비 매칭 부담의 불합리성, 영세 소규모 보조사업에 따른 자원배분 효율성 등과 같은 문제점들이 제기되었다. 재정분권에 대한 다양한 논의의 핵심은 국고보조금의 개편이 핵심이었다. 2003년 당시 균특회계가 도입되는 과정에서 지방재정조정제도 개편에 대한 다양한 대안을 논의하였다. 논의결과, 보조금 제도에 대해 보조금 축소와 지방의 자주재원화 또는 포괄보조화에 관한 의견이 제시되었다.

였다. 즉, 기존의 교부세 제도의 기본틀을 유지하면서 교부세 불교부단체를 포함하여 국고보조금의 이양이 가능한 방안으로 모색된 것인데, 이후 일부 조정되어 533개 국고보조사업(12.7조원) 중 149개 사업(9,851억원)이 분권교부세를 통해 이양이 확정되었다.

지방교부세는 투입관리에 초점이 맞추어지는 일반재원이기 때문에 회계 및 관리적 책임 이외에 해당 지역개발사업의 성과관리에 대한 중앙정부의 책임은 원칙적으로 크지 않다. 따라서 교부세의 재원규모의 적정성 여부에 대한 논란이 제기될 수 있으나, 관련 사업의 성과관리는 지방정부가 자체적으로 운영하고 있다.

균특회계는 중앙 각 부처가 7개 회계(일반회계 등)에서 분산 추진해 왔던 147개의 균형발전관련 사업(2007년 개편으로 114개 사업)을 하나의 특별회계로 통합한 것이다. 관련 예산을 일괄하여 하나의 패키지로 지원하고 지역이 자체 우선순위에 따라 원하는 사업을 선택하여 추진하도록 하여, 중복투자를 줄이고 투자효율을 제고하기 위해 기존의 예산지원방식을 전환하여 신설되었다. 균특회계는 지역개발사업계정, 지역혁신사업계정, 그리고 제주계정으로 구분된다.

한편, 지방재정은 ’90년대 초반과 ’00년대에는 지방재정의 성장이 지방분권이라는 정책 요인에, ’90년 후반에는 국가경제성장 요인에 의해 상대적으로 더 큰 영향을 받았다. 특히, 지방자치 초기의 지방재정 성장률은 ’90년대와 ’00년대 전체중 가장 높은 수준이며, ’00년 이후에도 지방재정은 높은 성장률을 보이고 있다. 2000년의 지방재정수입은 57조원 수준에서 2007년에는 112조원 수준으로 약 2배 이상 증가하였다.

우리나라의 재정 전략 수립 및 운용의 기본틀은 장기재정전략, 중기재정계획, 단년도 예산편성으로 구성되어 있다. 이와 같은 분류는 장기재정전략 – 중기재정계획 – 단년도 예산편성간의 유기적인 연계 강화로 중장기 국가발전의 우선순위에 입각하여 전략적으로 재원을 배분하기 위해서다.

장기재정전략은 한 세대(20~30년)를 기준으로 장기적․종합적인 국가비전 및 재정전략과 장기계획을 수립한다. 중기재정계획은 5년 단위로 작성되는데, 참여정부에 들어서면서 5년 단위의 중기재정투자계획안 ‘국가재정운용계획’을 수립하여 국회에 제출하여 확정짓게 된다. 단년도 예산(기금 포함)은 기수립된 5개년 국가재정운용계획의 틀하에서 단년도 정부예산안(기금 포함)을 편성하고, 참여정부부터 ‘총액배분자율편성제도(Top-Down제)’를 운영 중에 있다.

지방재정에 대한 중앙정부의 지속적인 지원확대로 지방재정 규모가 대폭 증가했다. 그 결과, 2006년 예산 기준으로 총조세 수입의 국세와 지방세 비율이 79:21인데 비해, 중앙정부와 지자체 가용재원(지방세 + 지방이전재원)의 비율은 41:59로 지자체의 가용재원 규모가 크게 증가했다.