부동산 규제 제도 배경 이해하기

사유재산제도를 근간으로 하는 자본주의 경제체제에서는 부동산의 개인 소유가 인정된다. 이에 따라 우리 「헌법」은 제23조제1항에서 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다”라고 규정하여 재산권의 보장을 천명하고 있다.

또 「민법」은 제211조에서 소유권의 내용에 관하여 “소유자는 법률의 범위 내에서 그 소유물을 사용·수익·처분할 권리가 있다”고 규정하고 있다. 따라서 부동산소유권은 부동산의 사용·수익·처분권을 그 내용으로 한다고 할 수 있으므로, 부동산소유자는 부동산을 보유하여 자신이 직접 이용하거나 임차관계를 설정하여 임대료를 받음으로써 그 부동산이 가지는 사용가치를 실현할 수도 있고, 그 부동산을 처분하여 교환가치를 실현할 수도 있다.

그러나 1919년에 제정된 Weimar 헌법이 소유권을 신성불가침의 천부적인 권리가 아니라 헌법에 의해 보장되는 것으로 보고 소유권의 의무성을 최초로 선언한 이래, 오늘날 현대복리국가에 있어서의 현대적 부동산소유권은 내재적으로 의무를 수반하는 실정법적인 상대적 권리로 파악되고 있다. 우리 「헌법」도 제23조제2항에서 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야한다”라고 규정하여, 공공복리를 위한 재산권의 사회적 제약을 인정하고 있다. 또 제37조제2항에서는 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다”고 하여, 재산권에 대한 일반적 제한의 근거와 함께 그 한계를 규정하고 있다.

부동산의 사회성·공공성이 강조됨에 따라 오늘날 우리나라에서는 「헌법」에 근거하여 부동산소유권에 대해서 많은 제한을 가하고 있는데, 이를 대별하면 사법적 규제와 공법적 규제로 나눌 수 있다. 부동산소유권에 대한 사법적 규제로는 우선 「민법」에 의한 신의성실의 원칙(제2조제1항), 권리남용금지의 원칙(제2조제2항), 상린관계의 법리(제215조 내지 제244조) 등을 들 수 있으며, 그 외에 각종 민사특별법에 의한 것이 있다.

또 공법적 규제는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 정점으로 하는 수많은 개별법에 의하여 이루어지고 있다. 즉, 부동산에 대한 공법적 규제는 소유제한을 비롯하여 이용규제, 개발·공급 및 보전에 관한 규제, 거래규제, 지가관리, 수용·사용 및 보상, 등록, 세제에 이르기까지 부동산에 관한 거의 모든 부문에 대하여 직접·간접으로 복잡·다양하게 가하여 지고 있다.

그런데 이러한 공법적 규제 중 부동산거래에 대한 규제는 비교적 근년에 이르러서 본격화되었다. 사유재산제도가 인정되는 우리나라에서는 종래 개인 간의 부동산거래는 계약자유의 원칙에 따라 거의 아무런 제한을 받지 않고 시장 기구에 맡겨져 왔으며, 이는 시장경제체제의 이상이기도 하다. 그러나 부동산시장이 자율적인 조절기능(효율적 자원배분)을 이루지 못하는 이른바 ‘시장의 실패’를 가져 왔으며, 그로 인해 오늘날 우리 사회에는 많은 부동산문제가 나타나고 있다. 지난 1960년대말 이래 여러 차례 경험한 바 있는 미증유의 지가폭등과 극심한 부동산투기 및 부동산거래질서의 문란 등이 그 단적인 예의 하나이다. 이에 따라 정부는 부동산거래를 더 이상 시장 기구에 방임할 수만은 없게 되었고, 마침내 공권력이 부동산시장에 직·간접적으로 개입하기에 이르렀다.

부동산거래규제란 사적 부동산거래에 공권력이 개입하여 일정한 공적 제한을 가하는 것이라고 정의할 수 있다. 이는 일종의 행정규제이며, ‘행정규제’란 국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민(국내법을 적용받는 외국인을 포함한다)의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등 또는 조례·규칙에 규정되는 사항을 말한다(행정규제기본법 제2조제1호). 이때의 ‘법령 등’이라 함은 법률·대통령령·총리령·부령과 그 위임에 의하여 정하여진 고시 등을 말한다(동조제2호).

결국 부동산거래규제란 국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 개인 간의 부동산에 관한 권리를 유상으로 이전 또는 설정하는 행위를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등 또는 조례·규칙에 규정되는 사항으로 봐야 한다.

이와 같은 정의는 포괄적인 부동산거래규제를 의미하는 것이나, 협의의 부동산거래규제는 국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 개인 간의 부동산소유권을 유상으로 양도 및 양수하는 행위를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등 또는 조례·규칙에 규정되는 사항으로 봐야 한다.

부동산소유권에 대한 유상의 양도 및 양수 행위에는 일반적으로 매매와 교환, 대물변제가 포함되는 것으로, 협의의 부동산거래규제는 국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 법령 등으로 정하여 국민의 개인 간에 부동산소유권의 매매나 교환, 대물변제 등 유상의 거래행위를 제한하거나 의무를 부과하는 제도로 볼 수 있다.

부동산거래에 대한 규제는 대부분 공법적 규제에 해당하는데, 이는 규제수단에 따라 직접적 규제와 간접적 규제로 나누어진다.

직접적 규제는 공권력이 직접 부동산거래에 개입하여 거래주체나 거래행위를 제한하는 것이다. 즉 부동산의 취득 또는 소유자격을 제한하거나 소유한도를 제한하며 나아가 일정한 부동산거래에 대하여는 허가를 받거나 신고를 하도록 하는 것이다. 주택분양권전매금지제도나 농지매매증명제도, 부동산거래허가제도는 대표적인 직접적 규제에 포함되는 것으로 사유재산권을 침해하는 정도가 상당히 크다.

간접적 규제는 부동산거래의 당사자에게 경제적인 불이익 또는 이익을 부여함으로써 개개의 부동산거래에 대한 직접적인 간섭을 피하면서, 부동산시장을 정부가 의도한 방향으로 유도하고자 하는 것이다. 이는 주로 세제상의 중과세 또는 감면 등에 의하여 이루어지는데, 취득으로부터 처분에 이르기까지의 일련의 부동산세제는 부동산시장 전반에 영향을 미치게 된다.

또한 부동산정책을 효율적으로 수행하기 위해서는 부동산에 관한 각종 정보가 절대적으로 필요한데, 특히 부동산거래규제와 부동산시장관리에 있어서는 개개인의 부동산보유 및 부동산거래에 관한 인적·물적 정보와 부동산시장 전반에 관한 정보가 대단히 중요한 역할을 한다. 부동산거래정보의 확보는 부동산거래당사자에게 심리적인 부담을 줌으로써 부동산투기를 진정시키는 등의 효과를 기대할 수 있어, 간접적인 규제수단으로 활용되고 있다. 인감증명제도나 거래계약서 검인제도, 부동산거래신고제도, 주택거래신고제도가 이에 해당하며, 부동산기록전산화작업도 그 대표적인 것이라 하겠다.

정부는 부동산거래관리시스템을 구축하여 시․군․구에서 취합한 부동산거래신고와 검인 내역, 부동산거래신고에 대한 진단결과, 주택거래신고 내역, 토지거래허가 내역, 부동산 관련 민원(토지대장, 지적도, 토지이용계획확인서, 개별공시지가 확인서, 건축물대장, 등기부등본) 발급 정보 등 거래데이터를 취합하고, 부동산거래에 대한 분석이나 예측을 하는 등 부동산정책의 기초자료로 활용하고 있다.

부동산거래신고제도는 부동산매매 당사자의 실거래가격을 신고하도록 함으로써, 부동산정책 수립에 실질적인 정보를 수집할 수 있는 동시에 부동산거래당사자에게는 직접적으로는 각종 부동산세금에 대한 부담을 줌으로써 부동산투기를 진정시키는 효과를 기대할 수 있는 것이다.

기타 부동산시장의 문란을 방지하기 위한 각종 부동산분양제도나 부동산중개제도, 2006년 말 국회에 상정된 부동산개발업 등록제도도 부동산시장 관리를 위한 간접적 규제의 일종으로 볼 수 있다.